La Unió Europea es troba davant d’un moment crític per al seu futur. Tot i els avenços aconseguits en les últimes dècades, el projecte europeu continua patint un dèficit democràtic profund que fa que les seves institucions estiguin allunyades de la ciutadania. Aquesta desconnexió és especialment evident en el funcionament legislatiu, on el Parlament Europeu continua limitat en la seva capacitat d’iniciativa i influència. A més, el model institucional actual, fortament marcat per una orientació neoliberal, restringeix la possibilitat d’aplicar polítiques públiques que responguin a les necessitats socials i ambientals de les classes populars.
Així, en un context marcat per una certa crisi de legitimitat de la Unió Europea i una emergència ecològica creixent, la necessitat de reformar les institucions europees esdevé més urgent que mai. Es tracta d’un repte que implica transformar la manera en què es prenen les decisions, així com dotar les institucions d’una major responsabilitat política i democràtica. A més, les reformes necessàries han de contemplar no només el funcionament de les institucions, sinó també la manera en què la Unió Europea pot actuar com a motor de transformacions socials i ecològiques, afavorint la sobirania econòmica i la cohesió social.
Aquest article no pretén oferir una solució definitiva ni un programa tancat, sinó actuar com una brúixola per orientar el debat i l’acció de les forces progressistes davant els reptes institucionals de la Unió. Qualsevol reforma profunda hauria d’anar precedida d’un procés de deliberació ciutadana a escala europea, que impliqui la societat civil, els moviments socials i els actors democràtics dels diversos territoris. Tanmateix, mentre aquesta deliberació no s’articula, és imprescindible que les forces progressistes comencem a construir un relat compartit i una proposta sòlida, amb mesures concretes, realistes però ambicioses. Aquest ‘recull’ vol ser una eina útil per afrontar millor els debats presents i futurs, i per empènyer col·lectivament cap a una Unió Europea més democràtica, justa i capaç de transformar-se per fer front als grans reptes del nostre temps.
Cap a un procediment legislatiu vertaderament democràtic
El funcionament legislatiu actual de la Unió Europea presenta greus dèficits democràtics que cal abordar de manera urgent. Un dels principals problemes és l’exclusivitat de la iniciativa legislativa per part de la Comissió Europea, que és l’única institució no escollida directament per la ciutadania amb la capacitat de presentar propostes legislatives a escala europea. Aquesta concentració de poder en un sol òrgan és una anomalia democràtica significativa, ja que limita el paper del Parlament Europeu, l’única institució elegida per sufragi directe, relegant-lo a una funció secundària en l’impuls de les lleis.
Malgrat que en els darrers anys s’ha consolidat el procediment legislatiu ordinari, on el Parlament i el Consell coadopten les lleis, moltes excepcions continuen existint i limiten la capacitat del Parlament per influir en qüestions cabdals. Àmbits com la fiscalitat, la política exterior o la política social continuen sotmesos a decisions unànimes en el Consell, amb un paper parlamentari només consultiu o condicionat. Aquestes excepcions no són fruit de limitacions tècniques, sinó que reflecteixen una profunda desconfiança històrica dels estats membres envers la cessió de sobirania legislativa a les institucions europees, i especialment al Parlament Europeu. Aquesta situació impedeix que el Parlament exerceixi una funció plena de representació democràtica, tal com seria esperable en un sistema parlamentari.
A més, el mateix procediment legislatiu ordinari presenta diversos dèficits. El sistema actual es divideix en tres “lectures”, i la dificultat inherent d’arribar a acords entre aquesta amalgama d’institucions —en alguns casos requerint fins i tot la unanimitat del Consell— fa que l’aprovació de normes es pugui allargar excessivament. Com a resposta a aquesta lentitud, i tal com es pot veure en el gràfic següent, amb el pas del temps s’ha anat normalitzant l’ús del procediment conegut com a “trílogs” (Parlament Europeu, 2023), mitjançant el qual les tres principals institucions europees (la Comissió, el Parlament i el Consell) es reuneixen a porta tancada abans que es presenti formalment una proposta legislativa. L’objectiu és arribar prèviament a un acord, de manera que, un cop la proposta es fa oficial, es pugui aprovar de forma immediata. Aquesta pràctica, sorgida com una solució provisional davant la rigidesa del sistema legislatiu europeu, ha tingut, però, un cost evident en termes de transparència i debat democràtic. Per tal que els trílogs siguin una eina útil sense comprometre el control ciutadà, caldria establir normes clares que garanteixin la publicació dels documents de treball i dels acords preliminars assolits, així com la participació de representants parlamentaris de manera proporcional i oberta. També seria desitjable que les sessions es retransmetessin públicament o, com a mínim, que se’n publiquessin actes detallats. Ara bé, aquestes millores només poden entendre’s com una mesura transitòria: la solució definitiva passa per una revisió profunda del procediment legislatiu europeu que el faci més àgil, transparent i plenament democràtic.
El Tractat de Lisboa va introduir mecanismes com les clàusules passarel·la i les clàusules de fre que, lluny de corregir aquesta situació, l’han consolidada. Les clàusules passarel·la permeten canviar el procediment legislatiu o modificar les regles de votació, com passar de l’unanimitat a la majoria qualificada, però només amb l’acord unànime del Consell Europeu i sense oposició dels parlaments nacionals. Això fa que, tot i que teòricament podrien ser útils, en la pràctica siguin gairebé inoperants. L’absurditat del procediment arribà al seu punt àlgid amb el que Politico (2024) batejà com la “diplomàcia dels lavabos”: al gener de 2024, per aprovar un paquet d’ajuda a Ucraïna, es convidà el primer ministre d’Hongria, Viktor Orbán, a fer una pausa per anar al lavabo mentre la resta de membres del Consell Europeu votaven per unanimitat activar una clàusula passarel·la i així tirar endavant l’acord. Les clàusules de fre, per la seva banda, permeten que qualsevol estat pugui bloquejar el procediment legislatiu en àmbits com la cooperació penal o la seguretat social si considera que els seus interessos fonamentals estan en perill. Això es converteix en un veto efectiu a la capacitat legislativa de la Unió, mantenint privilegis nacionals per sobre del control democràtic europeu.
Així doncs, el Parlament Europeu ha de poder proposar lleis. No té sentit que l’única institució escollida directament per la ciutadania europea no disposi d’una eina bàsica de qualsevol sistema democràtic. En segon lloc, cal estendre el procediment legislatiu ordinari a tots els àmbits de competència de la Unió, de manera que el Parlament i el Consell codecideixin en igualtat de condicions. La unanimitat només s’hauria de mantenir en àmbits específics com l’adhesió de nous estats membres, on és necessari un consens més ampli. Alhora, s’han de suprimir les clàusules passarel·la i de fre, ja que només perpetuen un sistema en què els estats membres mantenen privilegis nacionals en detriment del control democràtic europeu.
Cap a un Parlament Europeu sobirà i una Comissió realment democràtica
Per avançar cap a una Unió Europea més democràtica i legítima, cal una reforma profunda que impliqui tant el Parlament Europeu com la Comissió Europea. Una mesura clau en aquesta direcció seria la introducció de llistes electorals transnacionals que complementin les existents a escala estatal. Aquestes llistes haurien d’anar acompanyades d’una harmonització de les condicions electorals entre els estats membres, incloent-hi l’edat de vot, les dates de les eleccions, els criteris d’elegibilitat, i les normes sobre finançament. D’aquesta manera, es garantiria un sistema de votació realment europeu, superant la fragmentació dels vint-i-set processos electorals nacionals i dotant el dret de sufragi europeu d’una veritable dimensió comunitaria.
A més, cal una reforma del procés de nomenament de la Comissió Europea. Actualment, el Consell Europeu proposa un candidat per a la presidència de la Comissió, tenint en compte el resultat de les eleccions europees, i aquest candidat és escollit pel Parlament Europeu per majoria absoluta. Tot i això, el president o presidenta de la Comissió, juntament amb el Consell de la UE, proposen la resta dels membres de la Comissió, que han de ser ratificats pel Parlament Europeu i pel Consell Europeu per majoria qualificada. Aquest procés manté el Parlament en una posició subordinada, limitada a ratificar decisions preses per altres institucions. Per tal de reforçar la democràcia, cal que el Parlament sigui qui proposi i esculli la presidència de la Comissió, assumint aquesta responsabilitat política. Això permetria una major coherència política en la configuració de l’executiu i garantiria que aquest estigués alineat amb les prioritats de la ciutadania europea.
Per completar aquesta reforma, la presidència de la Comissió hauria de poder configurar el seu equip, designant els comissaris de manera lliure segons els criteris polítics i programàtics, i amb l’objectiu de construir una Comissió que treballi amb una agenda comuna i coherent. Aquesta configuració de la Comissió hauria de ser ratificada pel Parlament Europeu, sense intervenció del Consell, com es fa en els sistemes parlamentaris nacionals.
Cap a una protecció efectiva dels Drets Fonamentals de la Unió Europea
El Tractat de la Unió Europea (TUE), també conegut com a Tractat de Maastricht —signat el 1992 i en vigor des del 1993— establí, a l’article 2, que la Unió es fonamenta en els valors del respecte de la dignitat humana, la llibertat, la democràcia, la igualtat, l’Estat de dret i els drets humans, inclosos els drets de les persones que pertanyen a minories. Amb la reforma posterior del Tractat d’Amsterdam —signat el 1997 i en vigor des del 1999—, s’introduí un mecanisme per sancionar els estats membres que vulnerin greument aquests valors fonamentals, fins i tot més enllà de les limitacions competencials de la Unió. Finalment, el Tractat de Niça —signat el 2001 i en vigor des del 2003— afegí una fase preventiva per als casos de “risc clar de violació greu” dels valors de la Unió per part d’un estat membre.
Aquest mecanisme, recollit a l’article 7 del TUE, estableix un procediment en dues fases per fer front a aquestes situacions:
- Fase preventiva (article 7.1): quan existeix un risc clar de violació greu dels valors fonamentals, el Consell pot adreçar recomanacions a l’estat membre en qüestió. La proposta pot ser iniciada per un terç dels estats membres, el Parlament Europeu o la Comissió, i ha de ser aprovada pel Parlament Europeu i per una majoria de quatre cinquenes parts del Consell. Aquesta fase té l’objectiu de prevenir una vulneració greu abans que es produeixi.
- Fase sancionadora (articles 7.2 i 7.3): si es constata una violació greu i persistent dels valors fonamentals, el Consell Europeu pot declarar-ho per unanimitat, amb l’aprovació del Parlament Europeu. Un cop feta aquesta constatació, el Consell pot suspendre certs drets derivats del Tractat a l’estat membre afectat, inclòs el dret de vot en el Consell de la Unió Europea.
Tot i la seva potencial gravetat, aquest mecanisme ha estat escassament utilitzat i amb una eficàcia limitada. La necessitat d’unanimitat en la fase sancionadora fa que, a la pràctica, els estats puguin protegir-se mútuament, com s’ha vist en els casos de Polònia i Hongria. Això posa en qüestió la capacitat real de la Unió per garantir el compliment dels seus propis valors fundacionals.
Per tal de fer efectiu aquest mecanisme, caldria revisar l’article 7 per superar la paràlisi que genera el requisit d’unanimitat. Una possible reforma seria substituir l’unanimitat del Consell Europeu per una majoria qualificada reforçada, atès que els estats afectats per les sancions no voten en la seva pròpia sanció, però altres estats membres poden protegir-se mútuament en casos de conflicte. Això facilitaria una aplicació més àgil i efectiva del procediment. A més, seria necessari dotar la Comissió i el Parlament Europeu de mecanismes d’activació automàtica quan es compleixin determinats indicadors de regressió democràtica —com ara atacs sistemàtics a la llibertat de premsa, la independència judicial o els drets de les minories—, reduint així la politització del procediment.
Cap a un control parlamentari efectiu i una governança més democràtica
Per aprofundir en la democràcia europea, cal que el Parlament Europeu exerceixi un control real i efectiu sobre el conjunt d’institucions que configuren la Unió. No és suficient limitar la seva capacitat de fiscalització a la Comissió: cal ampliar les seves atribucions de nomenament i supervisió a òrgans clau com el Banc Central Europeu, el Tribunal de Comptes, el Tribunal de Justícia de la UE o el Banc Europeu d’Inversions. Aquestes institucions tenen un paper fonamental en el funcionament del sistema europeu, però avui es troben massa allunyades de qualsevol control democràtic directe.
És imprescindible, per tant, estendre el poder de designació del Parlament Europeu, encara que sigui parcialment, a aquestes estructures. Aquest pas permetria reequilibrar el sistema institucional i garantir que cap centre de poder quedi al marge de l’escrutini democràtic. En paral·lel, cal reforçar la capacitat del Parlament per supervisar l’actuació d’aquestes institucions al llarg dels seus mandats, exigint compareixences públiques, informes regulars i la possibilitat d’emetre directrius polítiques de caràcter vinculant.
En particular, el Banc Central Europeu no pot continuar funcionant com un organisme completament autònom, desvinculat de qualsevol orientació democràtica. Sense renunciar a la seva independència tècnica, cal establir mecanismes de control polític que assegurin que les seves decisions responen a criteris de justícia social i sostenibilitat, i no únicament a la lògica dels mercats. Un BCE transparent i responsable davant la ciutadania és condició necessària per construir una governança econòmica al servei de l’interès general europeu.
En aquesta mateixa línia, també és urgent revisar el funcionament de la comitologia, el sistema que permet a la Comissió adoptar mesures d’execució amb el suport de comitès d’experts dels estats membres. Per reforçar la legitimitat de la presa de decisions a escala europea, cal limitar l’ús de la comitologia als àmbits estrictament tècnics, evitant que s’hi traslladin qüestions de naturalesa política o estratègica. Alhora, cal augmentar la supervisió parlamentària sobre aquest mecanisme, dotant el Parlament de més capacitat per revisar o vetar mesures adoptades a través d’aquesta via.
Cap a una fiscalitat europea justa i democràtica
Un dels obstacles més greus per a una Europa socialment cohesionada i fiscalment justa és la manca d’un sistema fiscal comú i la persistència d’un marc institucional dissenyat per protegir els privilegis d’uns pocs. La combinació de la lliure circulació de capitals, l’absència d’una harmonització fiscal i la persistència de pràctiques fiscals agressives ha convertit la Unió Europea en un espai amb desequilibris estructurals, on conviuen països que cooperen amb voluntat redistributiva amb d’altres que actuen com a paradisos fiscals de facto. Aquesta situació afebleix la capacitat recaptatòria dels estats, afavoreix la competència fiscal a la baixa i mina la legitimitat del projecte europeu davant la ciutadania.
Cal democratitzar de manera urgent la política fiscal europea. Avui, el requisit d’unanimitat permet que un sol estat bloquegi iniciatives essencials per a l’interès comú. Superar aquest bloqueig passa per substituir l’unanimitat per la majoria qualificada i incorporar la fiscalitat al procediment legislatiu ordinari. Només així el Parlament Europeu podrà participar plenament en la definició d’una política fiscal compartida, justa i orientada al bé comú.
L’harmonització d’impostos clau —com l’impost de societats— ha de ser un objectiu polític compartit, no només per evitar la deslleialtat entre estats, sinó per garantir prou recursos per finançar les transicions ecològica i social. Aquesta harmonització ha de venir acompanyada de mecanismes que impedeixin el trasllat de beneficis i patrimonis a jurisdiccions amb fiscalitats laxes dins de la mateixa Unió. Cal que la lliure circulació de capitals deixi de ser una eina al servei de l’elusió i es converteixi en un principi compatible amb la justícia fiscal i el control democràtic.
Cap a una política de competència al servei de la justícia social i la transformació ecològica
La política de competència de la Unió Europea ha estat dissenyada principalment per garantir el bon funcionament del mercat interior i evitar distorsions entre els estats membres. Aquesta visió, que considera les ajudes públiques com una amenaça per a la lliure competència, ha restringit notablement la capacitat dels governs per intervenir en l’economia. Encara que el dret europeu preveu certes excepcions, com les ajudes per a la transició ecològica o el desenvolupament regional, aquestes solen estan sotmeses a una supervisió estricta, i només els estats poden concedir-les, no la Unió Europea directament.
Així, és imprescindible una reforma profunda de la política de competència, per transformar-la en una eina al servei del desenvolupament sostenible, la sobirania econòmica i la cohesió social. Una de les mesures clau seria dotar la Unió Europea de la capacitat d’intervenció econòmica directa, permetent-li atorgar ajudes públiques pròpies sota criteris comuns i amb un control democràtic. Aquesta capacitat seria especialment important en sectors estratègics com l’energia renovable, la indústria verda i els serveis públics, on la manca d’intervenció pública ha beneficiat les grans empreses multinacionals a costa del bé comú.
A més, cal garantir el finançament estable i sobirà d’aquestes polítiques. L’experiència del fons Next Generation EU ha demostrat que l’endeutament comú europeu és viable i pot ser una eina poderosa per a la reconstrucció i la transformació. Convertir aquest fons excepcional en una capacitat permanent de finançament és fonamental per poder fer front a les crisis actuals i futures. Aquest finançament hauria d’anar acompanyat d’un sistema de justícia fiscal i de recursos propis europeus, que contribueixi a reduir les desigualtats entre els estats membres i dins d’ells.
Reorientar la política de competència europea significa abandonar la lògica de la contenció i apostar per una intervenció pública democràtica, ambiciosa i transformadora. Una Europa capaç d’invertir en el seu futur, protegir els seus ciutadans i promoure una economia al servei de la vida seria una Europa més forta, més justa i més democràtica. Aquesta transformació de la política de competència no només és necessària per afrontar els reptes globals, sinó també per construir una Unió Europea que respongui de manera efectiva als desitjos i necessitats dels seus ciutadans i ciutadanes.
Pol Rovira Graduat en Ciències Polítiques i màster en Medi Ambient desde perspectives humanes i socioeconòmiques. Militant de Joves Ecosocialistes.
